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揭秘神秘的机构大清军机处:帮助破解集权命题
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核心提示:43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡,大概没有想到,当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时,将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡,大概没有想到,当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时,将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

这是1729年,雍正七年的夏季。

中华帝国的庞大兵团,正向西北方的戈壁瀚海推进,讨伐准噶尔部。作为最高领导核心的雍正皇帝,需要时时与他的重要大臣们商议,但内阁设在太和门的文华殿前,离雍正居住的养心殿有相当距离,很不方便。何况,密集的军报要走公文途径层层转递,不仅效率低,保密性也差。因此,雍正下令,在隆宗门外设立一个专门的办公室,供允祥、张廷玉、蒋廷锡密办军事之用,组成了一个非正式的“中央军事领导小组”。

这个“中央军事领导小组”,就叫“军机处”,一个在今后的中国历史中权力最大的机构。

从“三无机构”到“权力核心”

尽管在1732年军机处成为正式机构,并且从未中断(除了乾隆元年中断1年),但军机处自始至终都是“三无”机构——无编制、无定员、无预算,所有的干部都是兼职,从法理上看是一个长期存在的临时咨询机构。无独有偶的是,1861年在英法联军炮口下成立的“总理各国实务衙门”(总理衙门),也是一个自始自终都是“三无”的机构,所有干部也都是兼职。

在中华帝国的行政序列中,军机处和总理衙门中的实质,相当于跨部门的临时委员会,这种委员会即便在如今的欧美等国也并不罕见,但能够如此长时期的存在,却独此一家。尤其具有大清特色的是,作为“三无”机构的军机处,长期扮演实质上的最高行政当局的角色,同样的总理衙门,也长期扮演着外交部和发改委的角色。在一个讲求“名不正则言不顺”的国度,这种显然是“违宪”——如果将名正言顺当做立国之“宪”的话——的“潜规则”行为,体现的或许正是大清特色的摸着石头过河的改革模式:

一、在正规的行政机器难以有效施政的情况下,只能依靠这类临时机构,提高行政效率、至少提高最高当局的行政效率;

二、这种“三无”临时机构的设立和撤销,绕开了复杂的流程,不涉及对整个行政架构的高难度调整,便于进退;

三、这种“三无”临时机构不会过度增加行政成本;

四、这种“三无”临时机构便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在人事组织上的各种意图。在需要的时候,既可以最大限度地减少对现有官僚体系的冲击,也可以最大限度地施加对现有官僚体系的打击,攻防兼备,矛、盾并举,相当趁手。

这种做法,在后世也颇有效仿者,比如蒋中正的侍从室及后来的中央文革小组之类。

开端于雍正皇帝的“军机处”,名义上只是个处理军务的机构,西方人也曾将此翻译为“Office of Military Secrets”(军事机密办公室)。但如此趁手的工具,当然不能仅仅用于战时。西北战事结束后,雍正皇帝不仅没有撤销这个临时机构,反而进一步壮大,并迅速成为大清国的行政核心。西方人对大清国的观察是与时俱进的,不再是直译,而是译为“The Grand Council”(大议会),法、意、德等西方语言中均是如此。军机处的定位,迅速成为“威命所寄”的权力核心。

“威命所寄”与皇权强化

军机处的管辖范围,从政治到军事、从政府到宫廷,无所不包。“军机处名不师古,而丝纶出纳,职居密勿。初只秉庙谟商戎略而已,厥后军国大计,罔不总揽。自雍、乾后百八十年,威命所寄,不于内阁而于军机处,盖隐然执政之府矣。”(《清史稿》)这段描写的确十分准确:一、军机处“名不师古”,的确是个独创,名为军机,实际上“罔不总揽”;二、“隐然执政之府”,是说其虽有执政之实,却无执政之名,它本身作为一个非常设的“三无”机构,完全依附于皇帝。这恰恰是军机处的生命力所在。

自从有了军机处,皇帝的权威得到了有史以来从未有过的强化。

清代独有的“议政王大臣会议”,在几任皇帝的持续努力下,在军机处的襄助下,终于在雍正朝名存实亡,被剥夺了实际的任何权力,连橡皮图章也不是,终于在1791年正式废除。

中国传统中对皇权最具制衡效果的相权,也在军机处的设立后受到史无前例的压制,内阁彻底演变为一个日常行政部门,而丧失了决策权——尽管它的重要成员往往是军机处成员,但他们参与决策的身份仅仅是军机大臣、皇帝的私人顾问。

台湾著名学者傅宗懋认为:“世宗(雍正)的集权很是巧妙的,并不是像以前的枝枝节节,他只设了一个军机处,于是就把以前内阁和八旗的权力,整个拿来。”(《清代军机处组织及职掌之研究》)

历史上困扰皇权的其他因素,比如外戚、宦官等问题,终清一朝,都受到严格的控制。实际上,自从建立了军机处,清帝国对于无序的权力斗争的唯一风险,就在于如何控制军机处本身。

解决的办法依然是对权力进行分解,防止出现无限的权力。内阁虽然蜕变为纯粹的行政机构,但依然与军机处形成了相互制衡的格局:军机处有实无名,内阁有名无实,一个动口而不动手,另一个动手而不动口,口与手的分离,有效地避免形成新的权力垄断。

此外,与军机处相互制衡的,还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力,可算是真正的“内廷”,而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制,“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼,所以杜专擅而防雍蔽”(庆桂《国朝宫史续编》)。这种大清特色的分权机制,确保了军机处的权力不至于过度膨胀。

对军机处本身的钳制手段,还有其“三无”特性:军机大臣、军机章京都是兼差,无论人事关系还是工资奖金,都不在军机处,各有自己的本职工作和单位,相互之间也并无明确固定的上下级关系,所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决,这导致其内部结党的难度大大增加。

军机处唯一的一次尾大不掉,是在和珅担任“领班”时期。之前,所有的奏折按规定都是直送皇帝拆阅,而后皇帝根据需要,将奏折发交军机处处理。接收和发放奏折的,是“奏事处”,这个部门并不隶属于军机处,而归御前大臣管辖。这也是雍正皇帝在顶层设计时考虑到的权力制衡,防止参与决策的军机处掌控信息通道。但和珅掌权后,身兼军机大臣和御前大臣,打破了制衡的框架,要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来,在制度设计上,就令军机处的地位大大提高,不仅参与决策,还实际掌控了信息渠道,皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆皇帝在翦除和珅后,立即废除此条。此外,嘉庆皇帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气,并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。

嘉庆皇帝对于军机处的一连串打压,主要是基于对和珅专权的拨乱反正,他本人对于军机处的作用并不否定。嘉庆十年,有人提出取消军机处的建议时,遭到嘉庆皇帝的断然拒绝,他解释说,军机处并非仅仅办理军务,“一切承旨书谕及办理各件,皆关系机要,此与前代所称‘平章军国重事’相仿”(《枢桓纪略》)。在嘉庆的这段话中,军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位,这当然只是口惠,军机处毕竟始终只是“三无”机构,可干宰辅的活,却无宰辅的权,在已有的制度制约下,断无坐大的风险。

在制度的多方约束下,军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时,并不伤及政权肌体。光绪朝倡立宪政时,御史张瑞荫对军机处做出了相当中肯的总结:“自设军机处,名臣贤相不胜指屈,类皆小心敬慎,奉公守法。其弊不过有庸臣,断不至有权臣”。

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