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环境保护状况
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环境保护状况

一、中国环境保护事业发展历程

我国环境保护事业自20世纪70年代起步,不断取得新进展,经历了从无到有、从小到大、不断探索、逐步发展的过程,其历程可以大体分为三个阶段。

第一阶段(1973-1993年):点源治理、制度建设

这一阶段,通过不断加强制度建设和开展重点地区污染治理,我国环境保护事业逐渐走上法制化轨道。

1973年8月,第一次全国环境保护会议在北京召开。1978年12月,中共中央批转了国务院环境保护领导小组第四次会议通过的《环境保护工作汇报要点》。1979年9月,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,第一次从法律上要求各部门和各级政府在制定国民经济和社会发展计划时必须统筹考虑环境保护,为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。《中华人民共和国水污染防治法》(1984年5月)、《中华人民共和国大气污染防治法》(1987年9月)、《中华人民共和国草原法》(1985年6月)、《中华人民共和国水法》(1988年1月)等环保单项法律法规相继制定颁布。1989年12月,《中华人民共和国环境保护法》正式颁布实施。从此,环境保护法律开始成为我国环境保护工作的重要保障,成为我国社会主义法律体系的重要组成部分。1990年,国务院印发《关于进一步加强环境保护工作的决定》,强调严格执行环境保护法律法规,依法采取有效措施防治工业污染,全面落实环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制、限期治理、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等八项环境管理制度,并把实行环境保护目标责任制摆在了突出位置。

这一阶段,我国环境保护国际合作领域取得显著进展。1984年,国务院环境保护委员会成立,环保参与国际合作的力度进一步加大。我国与30多个国家签署了环境合作协定,签署15个核安全与辐射环境合作协定,参加了亚太经合组织、亚欧会议、东北亚环境合作等区域环境合作会议和行动。1992年,中国环境与发展国际合作委员会(简称“国合会”)成立,环境保护参与国际合作的深度和广度进一步拓展。国合会成为利用国际智力资源为我国政府科学决策服务的国际合作平台,促进了中国与世界各国政府及国际组织在环境保护经验方面的“双向共享”。1992年6月,国务院总理李鹏应邀出席联合国环境与发展大会首脑会议并发表重要讲话。同年8月,中共中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》,发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、资源与发展白皮书》。1993年3月,全国人大环境与资源保护委员会成立并提出“中国环境与资源保护法律体系框架”,我国环境资源立法进入一个新的阶段。

随着经济快速发展,我国环境保护制度、机构和措施不断发展完善,以环境保护是基本国策为核心的环境保护理论体系,以排污收费制度、“三同时”制度、环境影响评价制度为主体的环保制度和以《环境保护法》为基础的法制体系相继建立,为下一阶段大规模环境治理奠定了基础。

第二阶段(1994—2004年):流域整治、强化执法

上世纪90年代初,我国进入第一轮重化工时代,城镇化进程加快,城市生活型污染加剧,环境污染的结构型、复合型和压缩型特征开始形成。伴随经济粗放式快速推进,工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势,农业面源污染问题凸显,一些地区环境污染和生态破坏已经制约了经济社会可持续发展,甚至对公众健康构成威胁。

这一阶段是强化执法、全面治理污染和保护生态的重要时期。在1992年开始正式编制全国环境保护年度工作计划的基础上,从“九五”时期正式开始编制国家环境保护五年规划,将环境保护规划纳入国民经济和社会发展总体规划中。环境保护由单纯工业污染治理扩展到生活污染治理、生态保护、农村环境保护、核安全监管、突发环境事件应急等各个重要领域,并逐步参与到国民经济和社会发展的综合决策中。1998年4月,作为国务院直属机构的国家环保局升格为国家环保总局。同年6月,国家核安全局并入国家环境保护总局,内设机构为核安全与辐射环境管理司(国家核安全局),核与辐射安全监管成为环保部门重要职能。为了更好地协调有关部门共同推进环境保护,由国家环境保护总局牵头,分别建立了相关部际联席会议制度。2001年3月,全国生态环境建设部际联席会议第一次会议召开。7月,国家环保总局建立全国环境保护部际联席会议制度。2003年8月,经国务院批准,由国家环境保护总局牵头正式建立生物物种资源保护部际联席会议制度。

在这一阶段,国家提出污染防治抓重点流域区域,以重点带全面,推进全国环境保护工作的总体思路。1994年6月,国家环保局、水利部和沿淮的河南、安徽、江苏、山东四省共同颁布我国大江大河水污染预防的第一个规章制度——《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。1995年8月,国务院颁布了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》,明确了淮河流域水污染防治目标。在相关法律法规推动下,仅1996年,淮河全流域就有4000多家“十五小”企业被关闭。1996年开始实施的《中国跨世纪绿色工程规划》按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则,对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。到2010年,共实施项目1591个,投入资金1880亿元。先后确定了“九五”期间全国污染防治的重点地区,即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海),集中力量重点解决影响群众生活、危害身体健康、制约经济社会发展的环境问题。同时提出了“一控双达标”的环保工作新思路,即实施污染物排放总量控制,工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准;直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量,按功能分区分别达到国家规定的有关标准。

20世纪90年代,我国污染治理从以末端治理为主向关注污染源头治理转变,清洁生产和循环经济得到快速发展。1997年国家环保局发布了《关于推行清洁生产的若干意见》,要求各地环保部门将清洁生产纳入已有环境管理政策。2002年6月,第九届全国人大常委会第二十八次会议通过《清洁生产促进法》。此外,通过综合运用环保规划、推行ISO14000环境管理体系认证、强化环境影响评价,逐步建立生产者责任延伸制度等手段,环境管理全过程控制不断得到完善和加强。

1998年11月,国务院印发《全国生态环境建设规划》,启动了一系列生态保护重大工程。1999年开展退耕还林、还草工程试点,优先在生态敏感、生态安全地位重要区域开展退耕还林。2000年国家投资千亿元的天然林保护工程全面启动,重点保护长江上游、黄河中上游和东北天然林资源。2000年12月,国务院办公厅印发《全国生态环境保护纲要》。2002年3月,国务院批复《全国生态环境保护“十五”计划》。2003年5月,国家环境保护总局发布《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》,进一步深化生态示范区建设。

21世纪初,我国部分流域水污染从局部河段向全流域蔓延,重大污染事件集中爆发,加强防范突发环境事件成为这一阶段环境保护的重要内容。2002年3月,国家环保总局开始组建环境应急与事故调查中心。面对日益增多的突发环境事件,国家制定和完善了一系列涉及重点流域敏感水域水环境、大气环境、危险化学品(废弃化学品)应急预案以及核与辐射应急方案等一系列相关环境应急预案。2005年,我国政府制定《国家突发环境事件应急预案》,对突发环境事件信息接收、报告、处理、统计分析,以及预警信息监控、信息发布等提出明确要求。

与此同时,我国环境保护投入迅速增加,环境保护投资占GDP比例不断提高。“九五”期间,我国环保投资是“八五”期间的2.7倍,达到3516.4亿元。1999年,环保投入占GDP比例首次突破1.0%。“十五”期间,环保投资占同期GDP比例1.19%。环保投资的增长,加快了城市环境基础设施建设,提高了城市污水和垃圾处理率。随着各级政府对污染防治工作重视程度的提高和环保投入不断增加,污染防治工作开始由工业领域逐渐转向城市,城市环境综合整治工作取得积极进展。

第三阶段(2005—至今):全防全控、优化增长

2005年以来,我国开始进入环境污染事故高发期,环境事件呈现频度高、地域广、影响大、涉及面宽的态势,环境污染损害人体健康问题日益突出,环境问题引发的群体性事件呈加速上升趋势。2005年至2009年,先后发生吉林松花江重大水污染、广东北江镉污染、江苏无锡太湖蓝藻暴发、云南阳宗海砷污染等一系列重大污染事件,对区域经济社会发展和公众生活造成严重影响,环境问题越来越成为重大社会问题。

2005年12月,国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,确立了以人为本、环保为民的环保宗旨,成为指导我国经济社会与环境协调发展的纲领性文件。“十一五”规划纲要针对我国资源环境压力不断加大的形势,提出了建设资源节约型、环境友好型社会的战略任务和具体措施。2006年4月,国务院召开第六次全国环保大会,提出“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进,从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”的“三个转变”的战略思想。从此我国环境保护进入了以保护环境优化经济发展的全新阶段。2007年10月,党的十七大把首次生态文明建设作为一项战略任务和全面建设小康社会新目标明确下来。2009年,中国环境宏观战略研究提出了积极探索中国环保新道路的重大理论和实践命题。2011年,国务院召开第七次全国环境保护大会,印发《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》,为推进环境保护事业科学发展奠定了坚实基础。

二、“十一五”时期我国环境保护取得显著成绩

(一)污染减排任务超额完成

节能减排和环境保护成为贯彻落实科学发展观的一大亮点。国务院成立应对气候变化及节能减排工作领导小组,印发《节能减排综合性工作方案》。地方各级政府和有关部门层层分解落实减排任务,强化责任考核,加大结构减排、工程减排、管理减排工作力度。2010年,全国化学需氧量和二氧化硫排放总量比2005年分别下降12.45%、14.29%,超额完成减排任务。“十一五”期间,中央环保投资达1566亿元,是“十五”投资的近3倍,带动全社会环保投入达2.16万亿元,有力地推动了环境基础设施建设进入快车道。累计建成城镇污水处理厂2832座,污水日处理能力达到1.25亿吨,新增污水管网约6万公里,全国城市污水处理率由52%提高到77%;累计建成5.78亿千瓦燃煤脱硫机组,脱硫机组比例从12%提高到82.6%。全国累计关停小火电机组7682.5万千瓦,淘汰落后产能炼铁1.2亿吨、炼钢7200万吨、水泥3.7亿吨。2010年,全国地表水国控监测断面中I-III类水质断面比例为51.9%,比2005年提高14.4个百分点;劣Ⅴ类水质断面比例为20.8%,比2005年下降6.6个百分点;全国城市环境空气中二氧化硫、可吸入颗粒物的年均浓度分别下降26.3%和12%。

(二)环境保护对转变经济发展方式的倒逼作用逐步显现

国务院印发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国家环境保护“十一五”规划》、《全国主体功能区规划》等文件,明确经济建设必须符合环境保护要求。调整完善加工贸易禁止类目录,取消对200余种高污染、高环境风险产品的出口退税,对不符合节能环保要求的项目不予新增贷款。完成环渤海、成渝等五大区域重点产业发展战略环评。从严控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目,对不符合要求的822个由国家审批项目的环保文件作出不予受理、暂缓审批或不予审批等决定,涉及投资3.18万亿元。深入推进重点工业行业污染防治,强化上市公司环保核查和后督查,积极推行清洁生产,大力发展循环经济,促进了经济发展方式转变。

(三)让江河湖泊休养生息战略全面推进

实施重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法,建立跨省界断面水质考核制度。“十一五”重点流域水污染防治专项规划项目完成率为87%,比“十五”提高22.8个百分点,累计完成投资1389亿元。加大饮用水水源保护力度,重点城市供水水质达标率提高到84.8%,解决2.15亿农村人口饮水不安全问题。推进海洋环境保护,实施《渤海环境保护总体规划》。组织开展12个重点湖库生态安全调查与评估,编制生态安全保障方案,初步建立湖库生态安全管理技术体系。

(四)大气污染联防联控机制逐步建立

国务院办公厅出台关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见,有效保障了北京奥运会、上海世博会和广州亚运会期间的环境质量。实施“西气东输”、“西电东送”等清洁能源重点工程,与2005年相比,新增清洁能源替代约1.1亿吨标准煤。全面开展燃煤锅炉清洁能源改造,鼓励发展热电联产、集中供热,全国集中供热面积逾30亿平方米。严格新车型环保标准控制,出台补贴政策加快老旧车辆淘汰。2010年我国新车的单车排污量比2000年下降90%以上。

(五)集中整治重金属等损害群众健康的突出环境问题初见成效

国务院办公厅发布加强重金属污染防治工作的指导意见,明确重金属防治的目标任务、工作重点以及相关政策措施。中央财政增设重金属污染防治专项,2010年下达资金15亿元,支持重点防控区综合防治、新技术示范和推广。安排中央预算内投资525亿元支持城镇污水、垃圾处理设施建设项目,带动地方投资3000多亿元,城市垃圾无害化处理率达72.4%,比“十五”期末提高20个百分点。加强危险化学品环境管理,淘汰滴滴涕、氯丹等9种杀虫剂类持久性有机污染物(POPs)。加强城市噪声环境监督管理,努力解决噪声扰民问题。铬渣污染综合整治投入资金20多亿元,处置历史堆存铬渣330万吨。实施家电“以旧换新”政策,2009年以来,回收处理废旧家电2900多万台。

(六)生态保护和农村环境保护进一步强化

国务院成立“2010国际生物多样性年中国国家委员会”。国务院办公厅印发《关于加强农村环境保护工作的意见》、《关于加强生物物种资源保护和管理的通知》和《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》。国务院批准发布《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》(2006-2020年)、《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2011-2030年)。累计建立各种自然保护区2588个,面积149.44万平方公里,占陆域国土面积的14.9%。中央财政安排40亿元实施农村环境保护“以奖促治、以奖代补”,支持6600多个村镇开展农村环境综合整治和生态示范建设,带动地方投入资金80多亿元,2400多万农村人口直接受益。全国有1000多个县(市、区)开展生态县(市、区)创建工作,11个县(市)建成生态市、县,18个生态文明建设试点开展了生态文明建设的探索,国家有机食品基地数量达68个。

(七)核安全与放射性污染防治稳步推进

国务院颁布《放射性物品运输安全管理条例》和《民用核安全设备安全监督管理条例》等法律法规并制定一系列配套的行政法规和管理导则。“十一五”期间,我国大陆地区运行的核电机组安全业绩良好,气态和液态流出物排放远低于国家标准限值。在建核电机组质量保证体系运转有效,工程建造技术水平与国际保持同步;研究堆处于安全运行或安全停闭状态。核燃料生产、加工、贮存和后处理设施保持安全运行。深化核技术利用监管,实施放射源全过程管控,开展辐照装置防卡源专项整治,废旧放射源得到及时回收,一批老旧辐照装置完成退役,提升了放射性同位素与射线装置利用项目的固有安全水平,有效降低了辐射事故的发生率,促进了核技术利用行业健康可持续发展。核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动全面纳入核安全监管。

近年来,国家不断加大放射性污染防治力度。早期核设施退役和历史遗留放射性废物治理稳步推进;建成一批中、低放废物处理设施;完成一批已关停铀矿地质勘探、矿冶设施的退役及环境整治项目;国家废放射源集中贮存库及各省(区、市)放射性废物暂存库基本建成;建立全国辐射环境监测网,开展重点核设施周边环境监督性监测,监测结果表明全国辐射环境质量良好,辐射水平保持在天然本底涨落范围;从业人员平均辐照剂量远低于国家限值。

(八)法律法规和政策标准体系不断完善

全国人大常委会组织修订《水污染防治法》,制定《循环经济促进法》,在《物权法》、《刑法修正案》及其它有关法律中也作出环境保护相关规定,开展水、大气、固体废物污染防治和清洁生产等环保相关法律实施情况监督检查。国务院颁布《规划环境影响评价条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等8项环境保护行政法规,出台脱硫电价、绿色信贷、绿色证券等一系列政策,开展排污权有偿使用及交易、生态补偿、环境污染责任保险等试点。开展了环境标志产品政府采购工作。国家环境保护标准体系初步建立,现行标准超过1300项。

(九)环境执法监管和能力建设切实加强

每年开展“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动,2006年以来共查处环境违法企业8万多家次,取缔关闭7294家,企业环境违法信息纳入银行征信系统。“十一五”时期累计下达环保预算资金100.34亿元,是“十五”的4.71倍。全口径中央环保投资达1564亿元,是“十五”中央环保投资的近3倍。中央安排主要污染物减排专项资金70多亿元,支持全国52%的县区级环境监测站标准化建设,初步建成了环境监测和污染源自动监控网络。完成第一次全国污染源普查和中国环境宏观战略研究,水体污染控制与治理重大科技专项取得阶段性成果。

(十)环境国际合作逐步深化

“十一五”期间,我国国际环境合作成效显著。多边环境公约谈判进展顺利,全面提升双边环境合作层次,与国际组织合作不断加强。环境合作成为中美战略与经济对话、中美商贸联委会、中日经济高层对话等双边合作的重要内容,涵盖污染防治、生态保护和核安全等领域。先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等35个国家签署双边环境合作协议或谅解备忘录,与欧盟、日本、德国、加拿大等十多个国家及国际组织在双边无偿援助项目下开展多项环保领域合作。高度重视与发展中国家特别是非洲国家的环境合作与交流,推动“南南”环境合作。积极参与区域合作机制化建设,先后主导并参与中日韩三国环境部长会议机制、大湄公河次区域环境合作机制、东盟与中国(10+1)、东盟与中日韩(10+3)机制、亚欧环境部长会议机制、中欧环境政策部长级对话等合作。

三、“十二五”时期我国环境保护目标任务

(一)“十二五”环境保护主要目标

到2015年,主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放总量分别比2010年减少8%,氨氮、氮氧化物排放总量分别比2010年减少10%;城乡饮用水源地环境安全得到有效保障,水质大幅度提高,地表水国控断面劣Ⅴ类水质比例控制在15%以内,七大水系国控断面水质好于Ⅲ类的比例超过60%,地级以上城市空气质量达到二级以上标准的比例达到80%以上;重金属污染得到有效控制,持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显;城乡环境基础设施建设和运行水平得到提升;生态环境恶化趋势得到扭转;核与辐射安全监管能力明显提高,核与辐射安全水平进一步提高;环境监管体系得到健全。

(二)“十二五”时期环保工作总体要求

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持在发展中保护、在保护中发展,把环境保护作为稳增长调结构转方式的重要抓手,把解决损害群众健康的突出环境问题作为重中之重,把改革创新贯穿于环境保护的各个领域,加强体制机制创新和能力建设,深化污染减排,防范环境风险,改善环境质量,全面推进环境保护历史性转变,积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,努力实现经济效益、社会效益和资源环境效益多赢,促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步。

(三)精心统筹四件大事

一是以积极探索环保新道路为实践主体,丰富完善环境保护的理论体系。继续深化对推进环境保护历史性转变、让江河湖泊等重要生态系统休养生息、建设生态文明的认识,不断深化环境保护与经济社会发展关系的认识,不断加深对自然生态环境演替、污染综合防治和生态环境管理规律的认识,夯实环境保护的理论基础。

二是以修改环境保护法为龙头,全面构建环境法律法规框架。配合全国人大修改好《环境保护法》,重点解决部分地方政府环境保护责任不落实、司法保障支持不够、一些制度不符合当前实际、与单项法律法规不衔接等问题,更加强化环境保护法的基础地位和作用,全面推进环境保护法律法规、政策制度和环境标准建设。

三是以出台环境保护部组织条例为契机,理顺健全环境保护职能和组织系统。探索实行职能有机统一的大部门制,鼓励有条件的地区开展环境保护体制综合改革试点。加强核与辐射安全监管职能和队伍建设。进一步完善环境监测和督察体制机制,加强国家环境监察职能。实施生态环境保护人才发展规划,加强环保队伍建设。

四是以完成节能减排为主要任务,着力推进环境质量明显改善。“十二五”污染减排指标由两项扩大到四项,领域由工业和城镇延伸到交通和农村,完成减排任务的难度和压力更大,也是社会关注的热点。要继续强化三大减排措施,向结构减排要空间,向工程减排要潜力,向管理减排要效益,坚决完成总量削减任务,推动环境质量得到明显改善。

四、2011年我国环境保护工作进展

2011年国务院召开第七次全国环境保护大会,印发《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》,为“十二五”环保事业大发展奠定了基础。

(一)环境保护促进经济发展方式转变的作用进一步强化

按照中央统一部署,对14个省(区、市)开展加快转变经济发展方式监督检查,督促落实环境保护和污染减排政策措施,有力推动地方转方式调结构。环境保护部、国家发展改革委印发《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》,强化环境影响评价,重点加强流域、水利水电等领域规划环评,进一步提高建设项目环评全过程监管能力。2011年,环境保护部共批准项目环评文件291个,涉及投资达1.46万亿。对44个、总投资近2500亿元涉及“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目做退回报告书、不予批复或暂缓审批处理。发布国家环境保护标准63项,推进行业污染防治水平升级及产业结构调整。严格开展制革、稀土、钢铁、柠檬酸、味精、酒精、淀粉等重点行业环保核查,公布符合环保要求的企业名单公告,推动稀土行业发展方式转变。通过组织开展稀土企业环保核查,促使稀土行业新增环保投入20多亿元。严格开展上市环保核查和后督察。2011年,向环境保护部申请上市环保核查的88家公司核查时段内累计新增环保投入99.7亿元,完成916个环保治理项目。

(二)主要污染物减排扎实推进

编制《重点区域大气污染防治规划(2011—2015年)》,要求以改善空气质量为目的,以多污染物协同控制为手段,建立区域大气污染联防联控工作机制,扎实做好重点区域“十二五”期间大气污染防治工作。借鉴北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障的成功经验,实施区域大气污染联防联控措施,圆满完成“绿色大运”空气质量保障任务。推进机动车污染防治工作,组织实施轻型汽油车、重型柴油车国四标准和非道路移动机械排放标准,积极推进车用燃油低硫化,组织开展全国机动车环保检验机构自查活动,分六组赴九省进行现场督察。选取6大电力集团、16家试点电厂、共32台燃煤机组首先开展燃煤电厂大气汞污染防治试点工作。组织完成2010年污染源普查动态更新调查,形成污染源排放数据库,为确定“十二五”减排基数奠定了基础。制定“十二五”各地区主要污染物总量控制计划,确定了各地总量控制指标,将减排任务细化分解并落实到具体项目上。山西、湖南等省将特征污染物列为减排约束性指标。在第七次环保大会上,受国务院委托,环境保护部与各省(区、市)、新疆生产建设兵团和有关中央企业签订了总量减排目标责任书。继续推进工程减排、结构减排和管理减排三大措施。启动污染减排绩效管理试点工作。2011年,全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫排放量持续下降,但氮氧化物排放量不降反升。

(三)重金属污染等严重损害群众健康的突出环境问题的风险管理切实加强

国务院批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》和《湘江流域重金属污染治理实施方案》,确定5个重点防控行业和138个重点防控区。中央财政下达25亿元支持26个省开展重金属污染治理,将铅蓄电池企业环境违法行为整治工作作为2011年环保专项行动的首要任务。深化电石法生产聚氯乙烯、汞触媒生产及废汞触媒回收利用等行业管理。实施持久性有机污染物(POPs)统计报表制度,初步建立POPs长效监管机制。深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。部署全国化学品和危险废物环境管理专项检查,建立了危险废物规范化管理和督察考核机制,对全国各省(区、市)危险废物产生和利用处置单位污染防治情况进行了抽查和考核。全国持危险品废物经营许可证单位利用处置废物超过900万吨。全国回收处理废旧家电达5300万台。部署全国化学品环境管理专项检查工作,组织五次专项执法检查。深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动,全国共出动人员270万余人次,检查企业107万余家,查处环境违法企业1万余家,挂牌督办环境违法案件2000余件。共排查重点行业重金属排放企业12137家,采取最严厉的措施整治铅蓄电池企业,80%以上被关闭或处于停产,整治力度之大前所未有。有效遏制了铅蓄电池企业发生血铅事件的高发态势,推动了行业优化升级和可持续发展。

(四)重点流域区域污染防治不断深化

出台《全国地下水污染防治规划》,组织评估800多个集中式饮用水水源地环境状况,对存在突出问题的13个城市进行约谈。组织编制《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》,对全国城市公共供水厂出厂水进行全部106项水质指标普查。对重点流域22个省(区、市)“十一五”水污染防治规划实施情况进行考核,并将考核结果作为水污染防治资金分配的重要因素。出台《长江中下游流域水污染防治规划(2011—2015年)》。全国地表水水质继续好转。开展水质较好湖泊生态环境保护试点。大力推行清洁生产,出台《工业清洁生产推行“十二五”规划》,累计发布聚氯乙烯等27个重点行业清洁生产技术推行方案,安排2.2亿元支持33个清洁生产示范项目建设。编制《全国循环经济发展规划》,发布60个循环经济典型模式案例,在河北承德、山西朔州等12个地区开展工业固体废弃物资源化综合利用试点,确定首批33个城市(区)餐厨废弃物资源化综合利用和无害化处理试点。督促指导中央企业做出表率,推进节能减排、综合利用和清洁生产技术创新和推广。

(五)农村环境整治和生态保护切实加强

新增9个农村环境连片整治示范省(区),安排40亿元农村环保专项资金,其中36亿元用于支持连片整治工作。截至2011年,共安排80亿元农村环保专项资金,支持1.63万个村庄开展农村环境综合整治和生态示范建设,受益人口3729.06万人。积极开展农业面源污染防治,大力推广节肥节药技术,测土配方施肥项目县(场)达到2498个,技术推广面积达到11亿亩,累计减少不合理施肥580万吨。“2010国际生物多样性年中国国家委员会”正式更名“中国生物多样性保护国家委员会”,李克强副总理担任主席。启动全国生态环境十年变化(2000—2010年)遥感调查与评估项目。认真做好自然保护区管理工作,新建国家级自然保护区16处,累计建立国家级自然保护区335处。进一步规范生态建设示范区管理,新增27个生态市(县),34个生态文明建设试点。目前,全国已有15个省、1000多个地区开展生态省、市、县创建工作。重点流域水土流失得到有效控制。截至2011年,全国共审批水土保持方案约30万个,累计治理水土流失面积约110万平方公里。2010—2011年,共安排中央投资68.4亿元,带动地方和企业投入资金超过400亿元,重点支持资源枯竭城市的矿山地质环境治理工作。天然林资源保护工作二期正式启动,2011年全国共完成造林面积9207万亩,同比增长3.9%,新增湿地保护面积495万亩。

(六)核与辐射环境安全可控

2011年,在役核设施安全运行,在建核设施质量得到有效控制。运行核电厂、研究堆、核燃料循环设施、放射性废物贮存、处理和处置设施以及放射性物品运输活动均未发生二级及二级以上的安全事件或事故,运行和在建核设施的事件、不符合项得到了及时有效处理。2011年,全国核设施和核技术利用项目数量不断增加,辐射环境质量总体保持良好。环境电离辐射水平保持稳定,核设施、核技术利用项目周围电离辐射总体未见明显变化,环境电磁辐射水平总体情况较好,电磁辐射设施周围环境电磁辐射水平总体未见明显变化。

日本福岛核事故后,国家第一时间启动应急预案,密切跟踪研判事故进展,积极开展全国范围的辐射环境监测,采取有效措施加以应对。组织开展全国核设施综合安全检查,全面修订民用核设施营运单位场内核事故应急计划及修订说明。开展核技术应用、铀矿冶和放射性物品运输安全检查,有效防范重特大事故发生。全国辐射环境质量保持良好。

(七)政策法制、科技监测和宣传教育等工作继续推进

颁布实施《太湖流域管理条例》和《放射性废物安全管理条例》,配合推进《环境保护法》修订工作。更新环境保护综合名录,已有500余种“高污染、高环境风险”产品、40余种环境友好工艺和10余种环境保护专用设备纳入名录。在北京、广东等地燃煤电厂试行每度电加价0.8分钱的脱硝电价政策。首次开展全国范围的环境污染与人群健康综合调查。组建环境风险与损害鉴定评估研究中心和环境污染损害鉴定技术中心。推动试点地方开展环境污染损害鉴定评估工作,圆满完成环境监测质量管理三年行动计划,首次开展国家重点生态功能区县域生态环境质量考核试点和生物多样性试点监测。发布《国家环境保护“十二五”科技发展规划》、《国家环境监测“十二五”规划》和《2011年及“十二五”国家环境监测方案》,编制《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》,举办首次全国环境应急监测大演练和“十一五”环保成就展暨第十二届中国国际环保展览会。

(八)环保体制机制和能力建设得到加强

核安全监管机构队伍进一步加强。环境保护部联合有关部门印发《生态环境保护人才发展中长期规划(2010—2020年)》,累计培训干部和各类人才5.2万人次。出版面向全国党政领导干部的科学发展主题案例教材《生态文明建设与可持续发展》。积极协调争取财政部支持,中央财政增设湖泊生态环境保护专项资金,对面积50平方公里以上的优质生态湖泊进行保护,2010—2011年累计安排9.5亿元,支持梁子湖、洱海等8个湖泊保护。监测执法、环境监察能力建设进一步加强,监测执法业务用房项目下达预算内基建投资近11亿元,安排环境监察能力建设资金4.14亿元,对930多个中西部县(区)级环境监察机构标准化建设予以支持。

五、2012年环境保护重点工作

(一)扎实完成年度主要污染物减排任务

2012确定的年度污染减排任务是:与2011年相比,二氧化硫、化学需氧量排放量分别减少2%,氨氮排放量减少1.5%,氮氧化物排放量为零增长。深入实施三大减排措施,把结构减排放在更加突出位置,完善落后产能退出机制,严格建设项目总量指标前置审核,从源头上减少污染排放。继续强化工程减排和管理减排,加快污染物治理、重点治污工程、烟气脱硫脱硝、污水处理设施建设,加强机动车减排,开展农业和农村污染减排。严格监管,保证治污设施正常运行,挖掘治污潜力,提高治污效率。丰富和完善减排政策,进一步完善脱硫电价,用好脱硝电价,协调有关部门尽快出台脱硝设施运行监管办法,研究提出农业源和机动车减排财政激励政策。研究污泥处置费用纳入污水处理成本措施。出台排污权有偿使用和交易试点工作指导意见。

(二)严格执行环境影响评价制度

大力推进战略环评,突出抓好化工石化等高环境风险产业园区、流域梯级开发、重要航道建设等规划环评,加大环保重点城市规划环评试点力度,健全规划环评与项目环评的联动机制。把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环评审批的前置条件,加强对石化、钢铁等行业项目环评管理,建立健全建设项目环境风险评价体系。完善建设项目环境影响评价机构资质管理政策。探索建立建设项目“三同时”执行单和责任状制度,对于没有认真兑现环评承诺,造成较大环境风险和环境影响的地区和企业集团,坚决实行限批措施。全面推进建设项目环境监理,继续强化环评全过程监管,制定环境影响后评价办法。

(三)优先解决损害群众健康的突出环境问题

抓紧健全环境质量评价体系,经国务院同意,新修订的国家环境空气质量标准已经向社会公布,今后的工作重点是进一步加大细颗粒物(PM2.5)等污染治理力度,切实改善大气环境质量。一是完善大气联防联控机制,以京津冀、长三角和珠三角等区域为重点,实施多污染物协同控制。加大产业调整力度,加快淘汰落后产能。积极推广清洁能源,制定并实施火电、钢铁、石化等重点行业大气污染物特别排放限值,大力削减污染物排放总量;二是切实加强机动车污染防治,全面落实第四阶段机动车排放标准,推行机动车环保标志,加快淘汰“黄标车”,提升车用燃油品质。加强机动车环保监管能力建设,强化在用车环保检验机构监管,全面提高机动车排放水平;三是建立区域大气环境质量预报系统,实现风险信息研判和预警功能。连续出现重污染天气时,及时启动应急机制,指导群众合理安排出行和生活。此外,全力做好重金属污染防治,严格化学品环境管理,继续抓好危险废物管理。

(四)继续强化重点流域区域海域污染防治

坚持让江河湖泊休养生息,改善水环境质量。毫不松懈地抓好饮用水环境安全保障工作,严格饮用水水源保护区划分和管理。加快实施《地表水环境质量评价办法》,研究出台加强农村饮用水源保护的政策和措施。推进重点流域水污染防治,完善考核机制。以联合治污为突破口,改善渤海和长江、黄河、珠江等河口海域环境质量。强化湖泊保护工作,实施择优保护和一湖一策,建立目标责任制和绩效评价制度。加强城市恶臭、噪声和餐饮油烟污染控制管理。强化企业环保核查和后督查。

(五)加快推进农村环境保护和生态保护

进一步深化“以奖促治”和“以奖代补”政策。落实农村环境综合整治目标责任制,对试点省、市农村环境综合整治目标责任制执行情况进行绩效评估和考核。推动农业环保监管制度建设。探索建立跨区域、跨行业机制,推进生态文明建设试点。落实《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011-2030年)》,制定实施《外来入侵物种环境监督管理办法》。加强对自然保护区开发建设监管,严肃查处违法违规行为。

(六)切实加强环境执法和应急管理工作

继续保持环境执法监管高压态势。深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动,对重金属、化学品和危险废物倾倒污染行为,坚决予以整治。开展环境执法绩效评价试点,完善区域环境督查工作机制和部门联动执法机制。执行流域、区域、行业限批和挂牌督办等督查制度。完善防范风险与应急管理工作机制。提高环境应急监测处置能力,妥善处置各类突发环境事件。严格执行信息报告制度,落实企业环境安全主体责任,全面排查企业环境风险,开展企业环境风险等级评估。

(七)不断提高政策法规、科技标准、环境监测、核与辐射安全和宣传教育工作水平

配合做好《环境保护法》修订工作,推进《大气污染防治法》修订,研究起草土壤环境保护、核安全等方面法规。抓好环保综合名录工作,完善绿色信贷信息交流机制,初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力。加大科技支撑及标准制定力度,加强环境监测。强化监测站标准化建设和达标验收,强化核与辐射安全监管。筹备召开第四次全国核与辐射安全监管工作大会。以运行核设施为监管对象,强化对新建、扩建核设施的安全审查和评估,监督落实各项整改措施。加快核与辐射安全监管技术研发基地建设。积极稳妥推进出版及报刊改革。普及核与辐射安全知识,深化环境宣传教育,提升世界环境日、世界地球日等重大活动宣传水平。继续开展全民环境教育试点。

专栏一:历次中国环境保护会议

1973年至今,中国共召开了七次全国环境保护会议。历次全国环境保护会议都有标志性成果,集中体现了中国环境保护事业与时俱进、不断开拓创新的发展历程。1973年国务院召开第一次全国环境保护会议,提出“全面规划、合理布局,综合利用、化害为利,依靠群众、大家动手,保护环境、造福人民”的环保工作32字方针。1983年召开的第二次全国环境保护会议,把环境保护确立为基本国策,制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展,做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针,明确了“预防为主、防治结合”,“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策。1989年召开的第三次全国环境保护会议,提出“向环境污染宣战”,积极推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制、限期治理、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等八项环境管理制度。1996年召开的第四次全国环境保护会议,提出保护环境是实施可持续发展战略的关键,保护环境的实质是保护生产力,把实施主要污染物排放总量控制计划和跨世纪绿色工程规划作为改善环境质量的两大重要举措。2002年召开的第五次全国环境保护会议,要求把环境保护工作摆上同发展生产力同样重要的位置,按照经济规律发展环保事业,走市场化和产业化的路子。2006年召开的第六次全国环保大会,明确提出做好新形势下的环保工作,关键在于加快实现“三个转变”:从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进,从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2011年召开的第七次全国环境保护大会,强调要坚持在发展中保护,在保护中发展,积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题,努力开创环保工作新局面。

专栏二:积极探索中国环境保护新道路

探索中国环保新道路源于我国环境保护30多年的实践,是我国环保实践的系统总结,是引领环保事业不断前进的鲜明旗帜。在2008年学习实践科学发展观活动中全国环保系统形成探索中国环保新道路的共识,经国务院批准、由中国工程院和环境保护部共同开展的中国环境宏观战略研究对其进行了理论上的提炼和概括。在2011年中国环境与发展国际合作委员会年会上,中外委员和与会专家对积极探索中国环保新道路的内涵和目标给予广泛赞同。近年来,在积极探索环保新道路的引领下,大气污染联防联控、重点流域跨界考核、湖泊保护“一湖一策”、农村环保“以奖促治”、排污总量指标作为项目审批的前置条件、区域行业环评限批、重点行业环保核查、燃煤电厂脱硫电价、排污权交易、绿色信贷等新举措不断出台,成效明显。

环保新道路的内涵是“代价小、效益好、排放低、可持续”。“代价小”就是要坚持环境保护与经济发展相协调,以尽可能小的资源环境代价支撑更大规模的经济活动;“效益好”就是要坚持环境保护与经济建设和社会建设相统筹,寻求最佳的环境效益、经济效益和社会效益;“排放低”就是坚持污染预防与环境治理相结合,将污染物排放量控制在最低水平,把经济社会活动对环境的损害降低到最小程度;“可持续”就是要坚持环境保护与长远发展相融合,通过建设资源节约型、环境友好型社会,推动经济社会可持续发展。

探索环保新道路的根本要求是大力推进环境保护与经济发展的协调融合。紧紧围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线,把环境保护摆在更加重要的位置,充分发挥环境保护推动经济保持平稳较快发展的先导、扩容、增效和倒逼作用,以环境容量优化区域布局,以环境管理优化产业结构,以环境成本优化增长方式,推动创新转型和绿色发展。

探索环保新道路的核心是注重保障和改善民生。强化环保为民惠民利民的理念,集中力量优先解决重金属、化学品、危险废物和持久性有机污染物等关系民生的环境问题,严厉惩处环境违法行为,切实维护公众的环境权益,让人民群众喝上干净的水,呼吸上新鲜的空气,吃上放心的食品,在优美宜居的环境中生产生活。

探索环保新道路的目标是着力构建六大体系。一是与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系;二是全面高效的污染防治体系;三是健全的环境质量评价体系;四是完善的环境保护法规政策和科技标准体系;五是完备的环境管理和执法监督体系;六是全民参与的社会行动体系。

专栏三:大力推进生态文明建设

建设生态文明是我们党深入贯彻落实科学发展观,立足经济快速增长中资源环境代价过大的严峻现实而提出的重大战略思想和战略任务,是中国特色社会主义伟大事业总体布局的重要组成部分,为解决当前和今后一段时期我国人与自然的突出矛盾指明了方向,为加强生态环境保护、促进经济社会可持续发展提供了根本保证。党的十七大报告提出,“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”党的十七届四中、五中、六中全会明确提出,全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设,把建设生态文明纳入了中国特色社会主义事业的总体布局。胡锦涛总书记指出,“建设生态文明,实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”推进生态文明建设是破解日趋强化的资源环境约束的有效途径,是加快转变经济发展方式的客观需要,是保障和改善民生的内在要求,是后国际金融危机时期抢占未来竞争制高点的战略选择。

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施,是推进可持续发展的着力点和攻坚方向。建设生态文明,不同于传统意义上的污染控制和生态恢复,而是修正工业文明弊端,探索资源节约、环境友好型发展道路的过程,既要补上工业文明的课,又要走好生态文明的路。加强生态环保不是放弃对发展的追求,而是要在更高层次上实现人与自然、经济社会与资源环境的和谐。必须用建设生态文明的战略眼光、战略思维、战略手段来谋划解决我国突出的环境问题,积极探索中国环保新道路。环境保护取得的任何成效任何突破,都是对生态文明建设的积极贡献。近年来,我国环境保护工作为着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题,统筹推动主要污染物排放总量削减、环境质量改善、环境风险防范和城乡环境保护公共服务均等化,为培育壮大生态经济、改善生态环境质量、提升社会生态文明意识发挥了重要作用。

专栏四:国务院关于加强环境保护重点工作的意见

2011年10月,国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》,成为新时期深入贯彻落实科学发展观、推动我国环保事业科学发展的纲领性文件。《意见》提出,一要全面提高环境保护监督管理水平。严格执行环境影响评价制度,继续加强主要污染物总量减排,强化环境执法监管,有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件;二要着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。切实加强重金属污染防治,严格化学品环境管理,确保核与辐射安全,深化重点领域污染综合防治,大力发展环保产业,加快推进农村环境保护,加大生态保护力度;三要改革创新环境保护体制机制。继续推进环境保护历史性转变,以改革创新为动力,积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,实施有利于环境保护的经济政策,不断增强环境保护能力,健全环境管理体制和工作机制,强化对环境保护工作的领导和考核。

《意见》提出了一系列创新性措施。在实施有利于环境保护的经济政策方面,《意见》提出严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策,制定脱硝电价政策,对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。对高耗能、高污染行业实行差别电价,对污水处理、污泥无害化处理设施、非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠等要求;在环保责任追究方面,《意见》提出对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为,要依法追究管理部门、相关企业和人员的责任,强化环境执法监管,建立执法责任制等要求;在严格环境管理手段方面,《意见》提出必须严格履行环评程序,并把主要污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件,实行行业排放总量控制,提高重点行业环境准入标准和排放标准,抓紧制定和修订相关法律法规,坚决禁止在重点防控区域新扩改建增加重金属污染物排放总量的项目等要求;在发展环保产业方面,《意见》提出加大政策扶持力度,扩大市场需求,鼓励多渠道建立环保产业发展基金,拓宽环保产业发展融资渠道。实施先进适用技术研发、技术装备及示范工程,着重发展环境服务业,鼓励使用绿色标志和环保认证等要求。

专栏五:国家环境保护“十二五”规划

为推进“十二五”期间我国环境保护事业的科学发展,2011年12月国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》(简称《规划》)。国家环保“十二五”规划是国家“十二五”规划的重要组成部分。《规划》将完善环境基本公共服务体系作为一项重点任务,通过促进区域间环境保护协调发展、提高农村环境保护水平、加强环境监管能力,努力缩小区域、城乡之间污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力等环境基本公共服务水平的差距,切实保障城乡饮用水水源地安全,使全体公民都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的环境基本公共服务。《规划》首次将加强重点领域环境风险防控、维护环境安全作为一项战略任务,旨在通过完善制度政策,健全防范、预警、应对、处置和恢复体系,着力解决工业化过程中环境安全保障问题。一是加强环境风险防控的基本制度建设。开展全国环境风险调查与评估,深化环境风险管理措施,强化环境风险管理基础,完善全防全控保障体系。二是将重金属、化学品等纳入风险防控重点。加强重点行业、重点区域重金属污染防治,加大有毒有害化学品淘汰力度,严格化学品环境监管,加强化学品风险防控。三是全面加强核与辐射安全工作。大力提升核与辐射安全水平,提高核能与核技术利用安全水平,加强核与辐射安全监管和放射性污染防治。四是从防范危险废物环境风险角度大力推进固体废物处理处置。全面推进危险废物污染防治,加大工业固体废物污染防治力度,提高生活垃圾处理水平。


责任编辑:郭嘉
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